来源：中国经济导报

    ●出租车行业的矛盾是长期积累的结果，改革的难度很大。
　　●出租车行业的矛盾已经积累到了不改革不行的地步。
　　●不合理的政策会使矛盾越积越大，进一步增加改革的难度。
　　
　　程世东
　　
　　怎样定位出租车？
　　
　　
　　 出租车应与私人小汽车基本同等对待，作为其定位和政策基点
　　 运营过程中的相似性，要求把出租车与私人小汽车同等对待，这是确定出租车定位和相关政策的基点。出租车作为城市交通出行方式的一种，可以看作是公共交通的补充，但绝不是公共品或准公共品，不能把出租车作为公共交通来看待。出租车是城市居民公用的交通出行工具，不是为某个人提供专属的服务，从这个角度看，出租车是公共交通。但出租车提供的是门到门的个性化服务，与普通公交车提供的服务截然不同；同时，出租车在运营过程中占有的道路资源、消耗的能源和造成的环境污染，与私人小汽车基本相同，因此，应该将其与私人小汽车同等看待。
　　 基于此，政府在对小汽车的拥有和使用不进行控制与引导时，也不应该对出租车进行过多的管制，包括数量和价格，而是主要由市场来调节。国外许多国家就是这种情况，政府对出租车的数量不进行控制，只确定准入和退出机制，为保证乘客权益对服务质量进行监督；同时，政府确定的出租车价格也与市场定价基本一致，规定价格主要是为了保障乘客权益，避免纠纷。
　　 此时，如果对出租车进行管制，则其功能定位就会与私人小汽车的功能不匹配。出租车价格是体现和实现其功能定位的主要标志。若出租车定位过高，提高价格，打车成本高于自驾车很多，居民就会自己买车用车，增加了小汽车的拥有和使用；若出租车定位低，打车便宜，就会有更多的人选择打车。当然，如果过低，也会导致出租车没有利润而逐步退出这个行业。
　　 同时，也不应该给出租车行业任何补贴。我们鼓励城市居民公交出行，倡导合理使用小汽车，基于出租车与私人小汽车同等看待，也不应该鼓励使用出租车，不能对出租车进行任何形式的补贴，包括燃油补贴，除非也对普通私人小汽车进行补贴。任何形式的补贴都是鼓励出租出行，也非常不合理，因为实际上是用所有纳税人的钱补贴了相对有钱的“打车”一族，或者说是变相补贴了运营商，保证了其利润。
　　 不同时期私人小汽车的功能不同，出租车的功能定位也应随之变化
　　 一直以来，我国对于出租车功能定位的一个普遍说法是：服务于高端商务出行和城市居民的特殊需求。
　　 这个定位在发展初期是准确的。自上世纪80年代，出租车开始出现时，对其就这样定位。在那时及以后的较长时期内，小汽车很少，只有少数领导和公司老板才能享用，属于高端交通出行工具。同期，出租车定位于高端商务出行和城市居民的特殊需求，与小汽车功能基本一致。
　　 小汽车逐步进入家庭后，该定位已经不准确。近些年，随着小汽车逐步进入家庭，小汽车不再是高端人士的独享，而是逐步成为普通百姓日常出行的交通工具，这时原有的定位使出租车与私人小汽车的功能不匹配。
　　 未来，出租车的定位又将逐步趋向于该定位。我国人均能源资源少，城市人口多、土地开发强度大，难以承受城市居民以私人小汽车的方式出行，必须建立以公共交通为主导的交通模式。这必然会不断加大对私人小汽车拥有、使用的控制和引导，不能把其作为日常出行尤其是上下班通勤的工具。与之相一致，出租车的定位也不能定位于居民日常出行的工具，而是回归到高端商务出行和百姓特殊需求。目前，日本东京体现了这种小汽车使用性质和出租车的定位，公司、企业中只有很少一部分高层领导会使用小汽车出行，出租车价格也很昂贵，城市普通居民没有特殊事情，很少打车。
　　
出租车行业矛盾的根源何在？
　　
　　
　　 政府没有按照实际的定位进行管理，是“打车难”的主要原因
　　 近些年，虽然我国大多数城市的出租车还定位于高端商务出行和百姓特殊需求，但实际并没有实现该定位。出租车价格作为功能定位的标志，近些年，没有随着居民收入而有较大幅度的增长，导致其实际功能定位不断降低，逐步成为相当一部分人日常通勤出行的工具。不仅如此，从总成本计算，目前打车的成本要低于自己开车的成本，这对于还提供相关服务的出租车来说，其功能定位低于小汽车定位和服务对象。
　　 目前的“打车难”现象也证明了这一点。从需求的角度看，目前出租车是相当一部分人的日常出行工具，包括上下班通勤出行，要不为何在上下班早晚高峰的时候打车难，而正常时间却要好一些？高端商务出行和百姓特殊需求在这个时间段不会增多，没有这个时间特性，相反，这个时间段的高端商务出行要少一些。当然，“打车难”从供给的角度看，由于垄断利润不归出租车司机，在成本上升（油价上涨）的情况下，高峰时间单位公里成本与价格基本一致，导致出租车司机利润很低或没有利润，自然就不愿出车，供给减少。
　　 真正“打车难”的原因是政府没有按照实际的定位进行管理。目前出租车的实际定位较以前已经有很大程度上的降低，随着定位的降低，必然有更多的需求，需要更多的出租车供给。但政府一直按照原有的定位进行数量控制，且由于种种原因，大多数城市出租车数量因控制多年没有任何增长，导致供给严重不足、百姓打不到车的现象，同时也为“黑车”制造了巨大的生存空间。
　　 特许经营权被部分人占有，是目前出租车行业矛盾的原因所在
　　 在目前进行特许经营的条件下，该行业仍然有垄断利润。判断一个行业有没有利润的一个重要标准是有没有更多的新进入者。如果没有利润，自然没有太多的新进入者，而是更多的退出者。目前越来越多的黑车存在和加入，证明这个行业仍然有较大的利润。
　　 目前行业垄断利润被拥有特许经营权的人所占有。正规出租行业的主要参与者是出租车司机和拥有出租车特许经营权的公司（或个人）两方。分析行业利润在两者中如何分配，可对比正规出租车司机与“黑车”司机。据了解，“黑车”与正规出租车相比，油费相同、车辆折旧基本相同（车辆价格差不多），因而两者运营成本差不多；收费也基本相同，“黑车”略低一点。这种条件下，“黑车”司机工作强度低于正规出租车司机，但收入却差不多，正规出租车司机更多工作时间产生的利润在何处显而易见。其实，在北京也有极少数正规个体出租车（既是运营者，也是特许经营权所有者），这些出租车司机可以以较低的工作强度获得较高的收入，也证明了行业利润的存在和其他司机的超额劳动利润在何处。
　　 正是因为特许经营权被部分人所占有，享受着垄断利润，且一直不肯让步，导致了行业矛盾难以协调，也进而导致政府为了缓和矛盾，出台了一些不合理的政策措施。如果行业主管部门掌握着特许经营权，则可以进行灵活的调整。
具体的定价机制需要进一步详细研究
　　
　　 基于以上分析，建议未来出租车管理改革的方向是：准确把握定位，并通过政府定价和控制出租车数量予以实现，同时收回特许经营权，通过拍卖的市场机制进行发放。
　　 随着对小汽车管制的越来越严格，未来出租车又将趋向于满足高端商务出行和百姓特殊需求的功能定位。为实现该功能，必须进行政府定价和控制数量等手段，继续特许经营、行政垄断。政府定价是实现定位的措施、手段，未来定位高于目前实际定位，就应该进一步提高出租车价格。当然，具体定价机制需要进一步详细研究确定。
　　 特许经营是公共资源，所产生的行政垄断利润不应该被部分人所占用，特许经营权的拍卖所得应上缴政府财政，或专款专用，用于改善公共交通等。
　　 对于经营权的拍卖，不能是长期的或永久的，而是短期的，一年、两年、三年，不应该超过五年。因为出租车的定位、外部环境条件等会随着时间发生变化，时间过长，对这些变化难以预料和把握，会产生各种难以协调的矛盾。同时，短期经营权的拍卖制度，可以禁止经营权的转让，也避免了目前许多城市因层层转让带来的各种问题。
　　 政府通过拍卖的方式把特许经营权给公司或个人，不影响出租行业的公司化运营，当然，出租车行业其实也不一定非要公司化运营。个人取得经营权后，通过自愿加入公司，公司提供相关服务，收取必要的服务管理费，这与目前公司掌握特许经营权的状况有着本质的区别。据了解，目前我国部分城市的出租车公司就是这种性质，出租车司机每月给公司仅上缴几百元的管理费。
　　
　　必要时，改革需付出一定的成本
　　
　　 理论上来说，解决目前问题、进行管理改革有个保守做法：不提高出租价格，不进行补贴，在经营成本不断上升的情况下，通过出租司机与公司不断博弈，逐步消除垄断利润，等垄断利润基本没有时，再进行改革，难度会大大降低。
　　 但这样会有两方面的问题：首先，价格不变难以体现和实现出租车的定位。相对价格越来越便宜，打车的人越来越多，在控制出租车数量的前提下，供给越来越不足，“打车难”现象更加严重，“黑车”的生存空间更大。其次，在双方的博弈过程中，司机处于弱势，出租车公司处于强势，在其不让步的情况下，出租司机可能会因为没有利润而罢工，造成社会矛盾，又把问题交给了政府。因此，从现实看，这种做法不可行。
　　 改革需要魄力和决心，越早越好。出租车行业的矛盾是长期积累的结果，改革的难度很大，尤其会受到既得利益集团的强烈反对，而且这部分人具有较强的话语权。但出租车行业的矛盾已经积累到了不改革不行的地步，引起的社会矛盾时有发生。通过一些不合理的政策和做法只能解决暂时问题，掩盖矛盾，并且会使矛盾越积越大，进一步增加改革的难度。
　　 当然，现在改革也应妥善处理一些问题，必要时需付出一定的成本。首先，特许经营权在个人的情况，大多数经过层层转让，目前出租司机花了很多钱购买了该经营权，远远没有收回成本，强制收回可能出现社会问题。另外，虽然拥有特许经营权的人不应该拥有这部分垄断利润，但最初政府发放的经营权是永久性的，现在收回，不免有违约的嫌疑。所以必要时，可能要为之付出一定的成本。
　　
　　进一步完善相关的法律法规制度
　　
　　 提高出租价格、控制车辆数量、通过拍卖发放特许经营权的运作模式，需要加强两方面的工作：
　　 行业主管部门加强监督检查，包括对出租车司机的管理、服务质量的检查、信誉管理、准入准出机制等。目前这些本该属于行业主管部门的职责，部分却交由出租车公司，这不合理。
　　 “疏、堵”结合，取缔“黑车”。只要进行特许经营，就会有垄断利润，就会有“黑车”存在的空间，因此，打击“黑车”是一个长期、持续的过程，不能搞“运动战”。并且提高出租价格，行业利润更高，更容易有“黑车”的存在。解决“黑车”问题，除严格执法这种“堵”的方式外，还应从“疏”的角度想办法。目前城市发展很快，在外围新建小区，公共交通往往跟不上，居民出行不方便，产生了不必要的打车需求，在正规出租车供给不足的情况下，给“黑车”留下了生存的空间。因此与城市开发同步大力发展公交，也是重要的途径和措施。
　　 另外，不管是加强监督管理还是打击“黑车”，都要做到有法可依，所以还应该进一步完善相关的法律法规制度。

            （作者为国家发展改革委综合运输研究所城市交通研究室主任）